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PPP项目咨询
概念:

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式PPP,以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业),政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。

PPP项目阶段介绍
1

项目识别

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2

项目准备

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3

项目采购

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4

项目执行

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5

项目移交

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主要报告介绍
一、物有所值评价

物有所值(Value for Money, “VFM”),是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系,旨在实现公共资源配置利用效率优化。物有所值评价是判断政府和社会资本合作模式与政府传统模式相比,在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法,包括定性评价和定量评价。

(一)定性评价

根据《VFM评价指南》,定性评价仅在“项目识别”阶段进行,采取专家独立打分和专家组会议评审两部评价方法,由政府本级财政部门(PPP中心)或其委托的行业主管部门或第三方专业机构组织专家组开展定性评价。《VFM评价指南》中还对专家人员组成和评价标准作出了规定。

在专家独立评分环节,《VFM评价指南》设定了多项指标,采用百分制评分法,汇总并加权计算总分。这些指标中,除全寿命期成本和风险转移各占有10%权重外,其余项指标各占有5%的平均权重。每项指标均依据其自身的特点和相关性做出了具体的并能尽可能量化的评分标准。

(二)定量评价

与定性评价不同,定量评价可综合运用于项目识别、准备、采购和实施阶段。在不同阶段,定量评价通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC)进行比较,来对政府和社会资本合作模式是否能够降低项目全生命周期的成本进行考量。

物有所值定量评价的主要步骤包括:(a)根据参照项目计算PSC;(b)根据影子报价或实际报价计算PPP值;(c)比较PSC和PPP值,得出物有所值量值,并根据计算结果做出决策。

根据《VFM评价指南》,在项目识别和准备阶段,政府自己或依赖第三方财务顾问通过影子报价PPP值(PPPs)与PSC比较,以此来评估PPP模式的定量分析;在项目采购阶段,政府则通过社会资本提交的最终响应文件中的实际报价PPP值(PPPa)与PSC比较,来评估相对较好的“物有所值”方案。

通过对《VFM评价指南》所作的结构梳理,可以看到物有所值的评价体系侧重于PPP项目的社会经济效益,而财政部在2015年4月7日颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,则主要关注PPP项目对地方财政支出的影响。但二者都要求采用定量和定性分析两种方法,也都是政府或公共部门用于PPP项目识别,并判断PPP模式是否在公共产品或服务提供方面是否能够比政府传统模式取得更高效率及更好效果的决策工具。

在VFM定性评价中,指标较为详尽的分别从PPP项目特征、社会资本的参与能力和政府的风险分担等三个方面提出了定性评价标准;在VFM定量评价中,PSC的计算也试图通过“竞争性中立调整”和“风险承担成本”对初始PSC值做一个较为科学的修正,最终力求能产生一个能够经得起推敲并可供比较的 PSC值。

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二、财政承受能力论证

财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作PPP项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目财政管理提供依据。

开展PPP项目财政承受能力论证,是政府履行合同义务的重要保障,有利于规范PPP项目财政支出管理,有序推进项目实施,有效防范和控制财政风险,实现PPP可持续发展。

财政承受能力论证采用定量和定性分析方法,统筹处理好当期与长远关系,严格控制PPP项目财政支出规模。

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目,则不宜采用PPP模式。

各级财政部门(或PPP中心)负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任,对财政预算编制、执行情况实施监督管理。 财政部门(或PPP中心)应当会同行业主管部门,共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。

PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。 财政部门(或PPP中心)应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素,对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。

财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估是根据PPP项目预算支出责任,评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估,是根据PPP模式适用的行业和领域范围,以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求,平衡不同行业和领域PPP项目,防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

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三、实施方案

PPP项目实施方案是指协助政府落实项目主要条件,主要包括项目经济技术指标、项目交易结构、实施模式、投资人选择方式、风险分配框架、监管架构、保障措施等。按照政府与社会资本合作项目相关法律法规及操作指南,编制形成项目实施方案,项目实施方案主要内容包括:

—项目主要经济技术指标:质量、工期、成本、建设标准、运营服务标准等。

—项目财务测算:成本估算、收入预测、盈亏平衡分析、敏感性分析等。

—风险分配基本框架。

—项目交易结构:根据项目的实际情况,科学设计各参与方的合作关系、边界范围、职责与分工等。

—项目运作方式:综合考虑项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素,选择项目基本运作方式。

—PPP项目投融资结构:包括项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等。

—PPP项目回报机制:社会资本取得投资回报的资金来源及回报方式。

—投资人选择方式:选择本项目的采购方式。

—社会资本退出通道设置:按照合法合规及双赢原则设计社会资本退出机制。

—监管架构:包括履约管理、行政监管和公众监督等。

—保障措施。

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